人民日報：全面推進韌性城市建設

讓城市更加安全宜居是人民群眾的期盼。隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷推進，城市安全發(fā)展面臨的風險挑戰(zhàn)也更加復雜嚴峻。習近平總書記近年來在地方考察時，多次就推進韌性城市建設作出重要指示，為城市安全發(fā)展指明了前進方向、提供了根本遵循。本期觀察版圍繞“全面推進韌性城市建設”這一主題進行探討。

——編者

韌性城市建設的意義、進展與展望（人民觀察）

范維澄 黃弘

城市是現(xiàn)代化的重要載體。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，城市面臨的災害風險也日益復雜多樣，建設韌性城市成為必然選擇。習近平總書記在重慶考察時強調(diào)：“全面推進韌性城市建設，有效提升防災減災救災能力?！比嫱七M韌性城市建設，要深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以習近平總書記關于城市工作的重要論述為科學指引，堅持以人民為中心，科學把握城市安全發(fā)展面臨的深層次矛盾和問題，把不斷提升城市韌性貫穿城市規(guī)劃、建設、管理各方面全過程。

全面推進韌性城市建設具有重要意義

在現(xiàn)代社會，城市成為各種自然與人為災害風險的高發(fā)區(qū)域。氣象、地質(zhì)等自然災害，安全生產(chǎn)事故，各種突發(fā)事件等都與城市安全運行密切關聯(lián)。出現(xiàn)在局部范圍的單一災害風險演變?yōu)槁诱麄€城市甚至更大范圍的危機事件、引發(fā)系統(tǒng)性風險的可能性大為提高。建設韌性城市，就是要建設在災害風險面前具備承受、適應和快速恢復能力的城市。

我國提出全面推進韌性城市建設，是應對當前城市災害風險的重要舉措，是推進城市治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，對于貫徹總體國家安全觀、促進城市安全發(fā)展具有重要意義。當前，我國正處在公共安全事件易發(fā)、頻發(fā)和多發(fā)期，災害風險的隱蔽性、復雜性、聯(lián)動性進一步增加，潛在風險和新隱患增多，防控難度加大，對城市安全治理構(gòu)成新的挑戰(zhàn)。同時，隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國城市人口、資本、技術和能量等各類要素高度集中，城市運行系統(tǒng)日趨復雜，一旦遭遇突發(fā)事件等，就可能對城市居民日常生產(chǎn)生活造成廣泛而嚴重的影響。推進城市治理，根本目的是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。面對城市發(fā)展過程中的新風險和新問題，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式、全面推進韌性城市建設更為迫切。這是立足當前城市安全發(fā)展形勢，提高我國城市面對災害風險的承受、適應和快速恢復能力的必要舉措，是推進城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的關鍵一環(huán)，也是增進民生福祉，讓人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)的內(nèi)在要求。

從世界范圍看，近年來，旨在推動城市更加包容、安全和可持續(xù)的韌性理念也在許多國家受到關注并付諸實踐，成為城市安全發(fā)展的重要趨勢。比如，美國提出增強國家韌性，強調(diào)建設一個安全韌性的國家，使整個國家具有預防、保護、響應和恢復能力。紐約發(fā)布《一個更強大更具韌性的紐約》計劃，內(nèi)容涉及基礎設施和建筑、經(jīng)濟恢復、社區(qū)準備和響應、環(huán)境保護和恢復、社區(qū)重建和韌性等方面的規(guī)劃。日本提出構(gòu)筑“強大而有韌性的國土和經(jīng)濟社會”的總體目標。東京制定《東京都國土強韌化地域規(guī)劃》，建立相應的應對措施以提高面對災害風險的韌性。此外，英國倫敦、法國巴黎、荷蘭鹿特丹等也紛紛開展韌性城市建設。

我國韌性城市建設在迎接挑戰(zhàn)中加快推進

“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出：“順應城市發(fā)展新理念新趨勢，開展城市現(xiàn)代化試點示范，建設宜居、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文、韌性城市?！绷暯娇倳浽邳h的二十大報告中再次強調(diào)：“打造宜居、韌性、智慧城市?！苯ㄔO韌性城市成為新時代城市安全發(fā)展的新范式。

近年來，我國韌性城市建設加快推進?！栋踩g性城市評價指南》國家標準（GB/T 40947—2021）于2022年5月1日開始實施，明確安全韌性城市的概念、評價內(nèi)容及具體依據(jù)，為我國推進韌性城市建設、開展城市安全韌性的衡量對比提供了標準支撐。北京、上海、重慶、成都、廣州、南京等多個城市紛紛出臺韌性城市相關政策或規(guī)劃，從智慧城市、海綿城市、綠色低碳、生態(tài)環(huán)保等多個方面發(fā)力。比如，北京市先后出臺《關于加快推進韌性城市建設的指導意見》《北京市韌性城市空間專項規(guī)劃（2022年—2035年）》等政策文件，從城市規(guī)劃、建設、管理全過程謀劃提升城市整體韌性，把構(gòu)建安全可靠、靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復、有機組織、適應未來的首都韌性城市空間治理體系作為發(fā)展目標?！渡虾Ｊ谐鞘锌傮w規(guī)劃（2017—2035年）》提出“高度重視城市公共安全，加強城市安全風險防控，增強抵御災害事故、處置突發(fā)事件、危機管理能力，提高城市韌性”?！渡虾Ｊ谐鞘懈滦袆臃桨福?023—2025年）》提出“堅持集約型、內(nèi)涵式、綠色低碳發(fā)展，提高城市治理能力和治理水平，牢牢守住超大城市運行安全底線，提高城市韌性”。

同時也要看到，進入“十四五”時期以來，盡管我國韌性城市建設在規(guī)劃、制度、標準等方面已經(jīng)取得一定成果，但仍面臨不少問題和挑戰(zhàn)。一方面，韌性城市建設涉及城市數(shù)量還相對較少、相關經(jīng)驗不足、不同地域之間存在發(fā)展不平衡不充分的問題。另一方面，我國城市當前正處于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關鍵時期，城市安全發(fā)展面臨的內(nèi)外部環(huán)境復雜嚴峻、不確定性因素與未知風險不斷增加，韌性城市建設涉及的工作面更加廣泛、統(tǒng)籌難度更大。落實以新安全格局保障新發(fā)展格局的要求，全面推進韌性城市建設依然任重道遠。不同城市應根據(jù)自身實際情況，抓住影響城市安全運行的關鍵領域、突出問題，以點的突破帶動面的提高，進一步探索形成具有中國特色的韌性城市建設方法與路徑，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全。在這方面，一些城市就以重點推進城市生命線安全工程建設為切口，在全面增強城市韌性上取得一定成效。城市生命線安全工程是保障城市正常運行的工程系統(tǒng)，涉及燃氣、供水、排水、交通、通信、供電、橋梁等領域，其安全運行對城市至關重要，是重大民生工程。截至目前，城市生命線安全工程有關經(jīng)驗做法已在合肥、沈陽、南京、青島、佛山等全國多個城市推廣應用，成功預警管道泄漏等各類突發(fā)險情，有效推動城市公共安全治理模式向事前預防、主動防控轉(zhuǎn)型，為韌性城市建設提供了有益經(jīng)驗。

讓城市安全運行更加強韌

全面推進韌性城市建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，要堅持系統(tǒng)觀念，處理好整體與局部、宏觀和微觀、當前和長遠等重大關系。要善于從全局上謀勢、在關鍵處落子，從技術、管理、文化等重點方面提升城市的應急管理能力和可持續(xù)發(fā)展能力，讓城市安全運行更加強韌。

科技創(chuàng)新是增強城市韌性的重要基礎。提升研究創(chuàng)新能力、積極應用新技術手段，可以為韌性城市建設提供有效技術支撐。要加強對城市突發(fā)事件孕育、演化、致災規(guī)律與時空特征的研究，深入把握城市災害風險在各種事件影響下的演化過程與破壞模式。聯(lián)合高校、科研院所等組建城市韌性研究機構(gòu)，打造城市韌性研究的戰(zhàn)略科技力量。充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、5G、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術，圍繞風險評估、監(jiān)測預警、救援處置、綜合保障等多方面研發(fā)關鍵技術、裝備和平臺，大力推進公共安全風險感知裝備、減災裝備、救援裝備研發(fā)和應用。積極發(fā)展軟件開發(fā)、智能制造、安全裝備等關聯(lián)產(chǎn)業(yè)，打造公共安全科技服務基地和公共安全產(chǎn)業(yè)集群。推進基礎研究、技術創(chuàng)新、裝備研制、研發(fā)基地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展互促共進，實現(xiàn)上中下游良性互動，全面提升科技對韌性城市的支撐能力。

管理提升是增強城市韌性的重要手段?？茖W有效的城市安全管理可以更好地應對突發(fā)事件。要順應當前城市安全發(fā)展趨勢及其對提高城市治理能力的新要求，做好城市規(guī)劃、建設、管理等全生命周期安全的頂層設計，加強韌性城市建設體制機制創(chuàng)新。加強綜合防災減災救災能力和應急體系建設，以加強地震洪澇等自然災害防治、城市生命線風險監(jiān)測預警為重點，全面提升城市抵御自然災害和防控安全生產(chǎn)事故的綜合防范能力。構(gòu)建政府引導、社會協(xié)同、公眾參與、市場調(diào)節(jié)的城市基層安全風險治理模式，增強社區(qū)韌性，設立社區(qū)應急服務站，加強基層綜合性應急救援隊伍建設，支持引導社區(qū)居民開展風險隱患排查和治理，夯實城市治理體系末梢的風險應對能力、安全防護能力，推動形成共建共治共享的社會治理格局。

培育安全文化是增強城市韌性的重要支撐?？萍际怯仓危幕擒泴嵙?。全面推進韌性城市建設，根基在人民，要靠增強全社會的防災減災救災意識和素質(zhì)，筑起人人懂安全、時時為安全、事事保安全、處處要安全的思想防線。這就需要加強常態(tài)化制度化公共安全教育，通過市民喜聞樂見的各種形式弘揚安全文化，全方位增強市民安全意識。這是城市安全治理抓源頭、抓防范、抓薄弱環(huán)節(jié)的重要體現(xiàn)。要推動安全文化進企業(yè)、進農(nóng)村、進社區(qū)、進學校、進家庭，鼓勵建設具有城市特色的安全文化教育體驗基地、場館，把安全文化元素融入公園、街道、社區(qū)，以潤物細無聲的方式讓安全文化入腦入心，提升市民安全素質(zhì)和避險技能，推動人人知曉、人人參與、人人盡責，營造“人人講安全、個個會應急”的良好氛圍，為全面推進韌性城市建設提供有利文化條件。

（作者分別為中國工程院院士、清華大學公共安全研究院院長，清華大學安全科學學院教授）

立足城市生命體理念提高防災減災救災能力（觀察者說）

王佃利

習近平總書記指出：“城市是生命體、有機體，要敬畏城市、善待城市，樹立‘全周期管理’意識”。城市不僅是物理意義上的復雜巨系統(tǒng)，更是具有生命力和社會意義的生命體、有機體。作為生命體，各類要素匯聚城市，使城市展現(xiàn)出生命力旺盛的一面；同時，自然災害、安全事故等使城市面臨復雜的風險和不確定性，受基礎設施薄弱、區(qū)域發(fā)展失衡、應急機制缺失等因素疊加影響，一些城市在災害風險來襲時遭受嚴重沖擊，又展現(xiàn)出城市具有脆弱性的一面。這就要求我們加快推進韌性城市建設，健全城市安全預防體系，強化城市基本運行保障體系，提高防災減災救災能力。要牢牢把握城市生命體、有機體特征，立足城市生命體理念，探索切實提高防災減災救災能力的有效路徑，推進韌性城市建設。

從城市是生命體、有機體的角度看，能動的個體、社會組織、基礎設施網(wǎng)絡、城市治理制度和治理技術等，都是城市生命體的有機組成部分，共同支撐著城市的運行和發(fā)展。立足城市生命體理念提高防災減災救災能力，就不只是工程、管理和技術層面的問題，更需要從觀念、結(jié)構(gòu)和機能上對城市整體功能和生命力進行系統(tǒng)性維護，特別是充分發(fā)揮、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市生命體各有機組成部分的作用，塑造城市應對災害風險的抗逆力、復原力，確保城市生命體在災種聚集、風險疊加的環(huán)境中既充滿生機活力又保持安定有序。

釋放個體抗災的能動作用。人是城市生命體的細胞，為城市注入了活力與靈魂，城市生命體的發(fā)展最終也是為了人的全面發(fā)展。唯有人與城市持續(xù)良性互動，城市才能從細胞層面強化對災害風險的抵御力和復原力。要著力提升公眾的防災避險能力，依托泛在可及的數(shù)字化知識資源開展科普宣教，通過定期培訓、消防演練、救援演習等提高個體安全意識和自救互救能力，增強個體應對災害風險的心理韌性，匯聚合力共同打造具有安全感和歸屬感的棲居之所。

完善多方減災的合作機制。城市生命體不同機能是高度關聯(lián)且相互作用的，其經(jīng)濟、社會、生態(tài)、技術等子系統(tǒng)，在彼此不斷適配中形成耦合效應。從城市生命體理念出發(fā)，必須立足全局整體統(tǒng)籌災害防治工作，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳。首先，要整合跨部門、跨層級、跨區(qū)域力量，完善公安、消防、急救、應急管理等部門合作機制，強化區(qū)域聯(lián)動、軍地協(xié)同、上下聯(lián)動。其次，要賦予多元主體更多參與權，引導利益相關的個人、團體參與到隱患排查、救災捐贈、轉(zhuǎn)移安置、恢復重建之中，助推鄰里間守望相助，增強識別、預防和抵御風險的多方合力，培育社會應對災害風險的整體韌性。

增強因應風險的調(diào)適能力。災害是自然界的致災因子與城市生命體的脆弱性相疊加的結(jié)果。在遭遇災害沖擊時，快速而精準地感知、識別、響應災害是城市生命體生命力頑強的表現(xiàn)。要加強技術賦能，融通韌性城市與智慧城市建設，不僅注重事中響應、事后恢復，更能做好事前預警預防，把問題解決在萌芽之時、成災之前。比如，依托由攝像探頭、煙感器等組成的物聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)跨地域、全時域風險研判，在細化信息甄別、提高數(shù)據(jù)真實度的基礎上加強災害數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)對多災種致災因子的實時監(jiān)測、清單管理和專業(yè)評估，提高城市感知風險的敏銳度。還可借助大數(shù)據(jù)、云計算，利用VR設備、數(shù)字孿生技術等打造沉浸式災害仿真模擬系統(tǒng)，強化場景訓練，提高城市風險預防的精準度和有效性。

實現(xiàn)災害防治的系統(tǒng)優(yōu)化。像某些生物一樣，城市生命體在遭受災害沖擊時如果產(chǎn)生一定“形變”，就能避免系統(tǒng)直接崩潰，有助于進一步快速恢復正常運行，從而在反復的短期沖擊下長期維持穩(wěn)態(tài)。這是一種系統(tǒng)優(yōu)化的過程，需要在應急決策、物資儲備、物流調(diào)度等方面強化平戰(zhàn)結(jié)合能力、狀態(tài)切換能力，通過提高系統(tǒng)冗余性增強城市生命體在災害沖擊面前的可靠性、強韌性。長期面臨災害風險還可能導致韌性疲勞現(xiàn)象，一些增強城市韌性的措施逐漸失去對環(huán)境變化的適應性、未能發(fā)揮預期作用。要立足城市與災害風險長期共存的客觀現(xiàn)實，深刻認識一次行動不能解決所有致災問題，定期開展城市體檢，依據(jù)長期觀測數(shù)據(jù)摸清風險底數(shù)與變化，及時優(yōu)化防災減災救災準備，在不斷學習更新中推動城市克服韌性疲勞。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院教授）

增強城市韌性的必然選擇

以數(shù)字化智能化助力城市安全有序運行

吳俊杰

現(xiàn)代化進程催生了各類要素高度密集的城市環(huán)境，城市運行系統(tǒng)日益復雜，一些地方出現(xiàn)了“城市病”，城市安全風險不斷增大。發(fā)生自然災害、人為事故時，一些城市的安全有序運行受到?jīng)_擊。習近平總書記強調(diào)：“城市治理涉及方方面面，首要的是以‘時時放心不下’的責任感，做好預案、精準管控、快速反應，有效處置各類事態(tài)，確保城市安全有序運行。”確保城市安全有序運行，需要運用科技手段不斷提升城市安全治理現(xiàn)代化水平，這對于城市安全發(fā)展至關重要。

與傳統(tǒng)的城市安全治理相比，建設韌性城市在保障城市安全方面更加積極主動、系統(tǒng)全面，要求城市增強發(fā)現(xiàn)和應對不確定性風險的能力，綜合減少災害及其損失，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供更有效的安全保障?？傮w來看，韌性安全城市具有以下特征：一是能維持城市運行的連續(xù)性，面對極端情況引發(fā)的城市運行中斷能夠迅速恢復；二是能增強城市運行的適應性，可及時感知環(huán)境變化并作出相應調(diào)整，做好應對災害的準備；三是能提升城市運行的未來表現(xiàn)，通過改進和更新以更好應對之后的災害風險。

習近平總書記強調(diào)：“強化數(shù)字賦能、推進城市治理現(xiàn)代化”。當前，數(shù)字化智能化成為增強城市韌性、確保城市安全有序運行的必然選擇。近年來，我國不少城市已經(jīng)初步搭建智慧城市數(shù)字底座以及運行其上的城市“智慧大腦”智能中樞。但有“智慧”不等于有“韌性”。以數(shù)字化智能化增強城市韌性，更好保障城市安全有序運行，應圍繞維持城市運行的連續(xù)性、增強城市運行的適應性、提升城市運行的未來表現(xiàn)3個方面有針對性地推進相關工作。

做好應急響應是維持城市連續(xù)運行的關鍵。以數(shù)字化智能化增強應急響應能力，可以輔助精準決策，使應急響應更科學。比如，構(gòu)建可融合歷史案例、專家知識、現(xiàn)場信息等跨模態(tài)多元信息并進行智能決策的AI模型；構(gòu)建基于數(shù)字孿生技術的城市仿真平臺，實現(xiàn)應急決策的推演及優(yōu)化，保障應急措施的有效性。數(shù)字化智能化可以助力組織聯(lián)動，使應急響應更迅速。比如，建立公共治理平臺和數(shù)據(jù)共享機制，確保應急組織縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同，實現(xiàn)各部門分工協(xié)作，形成應急合力。數(shù)字化智能化還可以賦能信息安全，使應急響應更有效。比如，運用虛假信息全網(wǎng)感知和智能過濾技術，減少災情相關虛假信息傳播引起的二次傷害，形成有利于救災應急的信息環(huán)境。

以數(shù)字化智能化增強場景全面感知、風險辨識預測能力，可以促進城市更好適應環(huán)境變化，甚至避免災害風險發(fā)生。環(huán)境變化會加劇風險的不確定性。運用數(shù)字技術、智能技術實時感知環(huán)境變化、作出風險預測，就能及時調(diào)整城市運行部署。這需要不斷完善從城市地下到地面再到空中的全景全時多模態(tài)感知物聯(lián)網(wǎng)絡，全面采集城市運行數(shù)據(jù)以感知環(huán)境變化；還要優(yōu)化城市數(shù)字底座并研發(fā)長短周期預測模型，提升短期風險預見與長期風險演化預測的準確性，通過統(tǒng)籌規(guī)劃協(xié)調(diào)，幫助城市適應環(huán)境變化。要解決好“城市大腦”中“數(shù)據(jù)集中”與“業(yè)務分散”的矛盾，可搭建具有多個安全計算中心的分布式智能體系，“平時”完善安全可信的分布式計算架構(gòu)、多方計算統(tǒng)籌機制，“戰(zhàn)時”即可實現(xiàn)應急響應信息系統(tǒng)的快速構(gòu)建與動態(tài)改進。

化險為夷不是增強城市韌性的終點。增強城市韌性，還要運用數(shù)字技術、智能技術總結(jié)經(jīng)驗、探索更佳方案，增強城市應對未來風險的能力，不斷提升城市運行的未來表現(xiàn)。這可從以下幾個方面著力。一是提高風險溯源、源頭治理能力。如運用可解釋的風險預測模型盡早發(fā)現(xiàn)風險源頭與傳導網(wǎng)絡，以系統(tǒng)性源頭治理降低城市運行風險，減少應急響應帶來的資源擠兌。二是改進應急預案?；跒暮Ψ乐喂ぷ鞯臄?shù)據(jù)和知識歸檔，構(gòu)建反饋學習和知識推理模型，生成或更新面向不同災害等級的應急預案，運用城市仿真平臺驗證預案有效性，提升應急準備能力。

當前，盡管新一代信息技術迅速發(fā)展，但對建設韌性安全城市而言，相關技術還不完善。例如，深度學習缺乏可解釋性、數(shù)字孿生領域缺乏技術標準和規(guī)范等。此外，在增強數(shù)字包容性以幫助弱勢群體跨越數(shù)字鴻溝、增強數(shù)字隱私性以推動數(shù)據(jù)要素流通共享、增強數(shù)字真實性以避免生成有偏差的模型等方面還有短板弱項。我們不能對技術過于樂觀，技術永遠無法取代“時時放心不下”的責任感。要以務實的態(tài)度面向?qū)嵺`場景，探索拓展以數(shù)字化智能化助力城市安全有序運行的路徑方式，不斷增強城市的“數(shù)字韌性”。

（作者為北京航空航天大學經(jīng)濟管理學院教授）