綜合管廊運(yùn)維管理現(xiàn)狀

目前，綜合管廊的建設(shè)在全國(guó)各地快速發(fā)展中，吸引著大量社會(huì)資本投入其中，也不斷創(chuàng)新著投融資模式。各地政府組織了相關(guān)部門(mén)進(jìn)行綜合管廊項(xiàng)目的推進(jìn)和管理，但主要還是集中在建設(shè)階段。隨著各條綜合管廊建設(shè)逐步完成，對(duì)其后期的運(yùn)維管理提出了更高的要求。綜合管廊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，決定了其需要尋求一定的收益，這需要更合適、高效、創(chuàng)新的運(yùn)維管理模式，與此同時(shí)運(yùn)維管理模式又受到投融資建設(shè)模式及組織結(jié)構(gòu)的限制，需要綜合考慮后制定。這方面的經(jīng)驗(yàn)在國(guó)內(nèi)較少，管理體系還比較模糊。綜合管廊建設(shè)較早的國(guó)家，如：歐洲的法國(guó)、英國(guó)，亞洲的日本、新加坡，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，都已有效運(yùn)行了數(shù)十年，具有較好的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。

綜合管廊的運(yùn)維管理主要涉及到３方面的問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)管、管什么和怎么管。運(yùn)維管理組織結(jié)構(gòu)即管理主體，各單位部分的分工即管理內(nèi)容，各單位之間相互管理和自我管理即管理機(jī)制。從運(yùn)維管理組織結(jié)構(gòu)出發(fā)，深入探索各方的管理內(nèi)容及關(guān)系，研究管理體系是解決運(yùn)維管理問(wèn)題的基本方法。本文總結(jié)了國(guó)內(nèi)外典型的管理組織結(jié)構(gòu)形式，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)各地區(qū)實(shí)際發(fā)展情況和需求分析了運(yùn)維管理方式的特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)城市綜合管廊的管理研究和發(fā)展進(jìn)行了總結(jié)，并對(duì)未來(lái)的運(yùn)維管理進(jìn)行展望。

1國(guó)外運(yùn)維管理模式

國(guó)際上綜合管廊發(fā)展較好的國(guó)家及地區(qū)主要集中在歐洲、日本及新加坡等。各個(gè)國(guó)家和地區(qū)發(fā)展模式也大不相同，主要分為法國(guó)的議會(huì)聽(tīng)證制、日本的各道路署管理組織與管理辦法相結(jié)合的形式、新加坡“全生命周期”管理模式，如表１所示。

1.1法國(guó)

法國(guó)是全球最早建設(shè)綜合管廊的國(guó)家。由于國(guó)家的整體財(cái)政能力較強(qiáng)，綜合管廊被完全當(dāng)做公共產(chǎn)品對(duì)待。綜合管廊的所有權(quán)是歸政府，運(yùn)營(yíng)方式是政府出租管道空間給管線單位，綜合管廊的維護(hù)由政府負(fù)責(zé)。法國(guó)將綜合管廊歸納為公共產(chǎn)品使得政府必須對(duì)其全權(quán)負(fù)責(zé)。因此法國(guó)的運(yùn)維管理都是由政府進(jìn)行操作，如巴黎設(shè)置了下水道管理局，負(fù)責(zé)綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)工作，各市轄區(qū)按照屬地原則分段管護(hù)地下管廊。這種屬于“業(yè)主自管”模式，業(yè)主既是產(chǎn)權(quán)方也是運(yùn)營(yíng)維護(hù)方，享受管廊的收益并承擔(dān)管理成本。運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用主要來(lái)自收取入廊費(fèi)和申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)助，其租賃金額由地方議會(huì)聽(tīng)證會(huì)的方式?jīng)Q定定價(jià)，這種方式既保障了公共的權(quán)益，同時(shí)也維護(hù)了各管線單位的利益。 采用聽(tīng)證會(huì)的方式定價(jià)雖然提高了民主性，但過(guò)程時(shí)間長(zhǎng)，缺少穩(wěn)定性，一定程度上損害到公眾利益。“業(yè)主自管”模式管理成本高，效率較低，需要有強(qiáng)大的財(cái)政能力抵擋“脈沖效應(yīng)”。同時(shí)，由于法國(guó)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)，80%的飲用水和污水處理都是私營(yíng)水務(wù)公司負(fù)責(zé)，可以收到較多稅費(fèi)，對(duì)維護(hù)管理進(jìn)行補(bǔ)償。“業(yè)主自管”模式由于有政府最終承擔(dān)費(fèi)用，使得管廊對(duì)民眾生活影響較小，能較好維持其社會(huì)效益。

1.2日本

日本綜合管廊的投資建設(shè)費(fèi)由道路管理者（政府）和管線單位共同負(fù)責(zé)，這種情況下，管線單位直接支付了建設(shè)費(fèi)，運(yùn)營(yíng)階段無(wú)需繳納入廊費(fèi)，綜合管廊的所有權(quán)為共同擁有。因此日本在運(yùn)維管理模式上采用道路管理者和管線單位共同負(fù)責(zé)。

綜合管廊主體維護(hù)工作由道路管理者負(fù)責(zé)或者與管線單位一起負(fù)責(zé)，管線由各自管線單位負(fù)責(zé)維護(hù)。

日本的運(yùn)維管理組織結(jié)構(gòu)由政府牽頭制定相關(guān)法律法規(guī)，綜合管廊所在地方政府和管線單位通過(guò)招標(biāo)的方式，由專(zhuān)業(yè)公司對(duì)綜合管廊主體進(jìn)行運(yùn)維管理。管道科對(duì)綜合管廊的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)運(yùn)維管理公司進(jìn)行考核。

日本的法律體系完善，以法律體系為準(zhǔn)繩進(jìn)行綜合管廊的運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理。責(zé)任分工明確，但其前期政府投入成本過(guò)高，后期維護(hù)政府需要負(fù)擔(dān)大部分費(fèi)用，無(wú)法有效利用市場(chǎng)機(jī)制，缺少活力，影響公共資源的開(kāi)發(fā)。

1.3新加坡

新家坡綜合管廊運(yùn)營(yíng)情況在全球處于領(lǐng)先地位。新加坡綜合管廊建設(shè)投資全部由政府承擔(dān)，所有權(quán)歸政府，運(yùn)營(yíng)方式采取收取運(yùn)維費(fèi)用，有運(yùn)維單位提出收費(fèi)額度，業(yè)主向管線運(yùn)營(yíng)商收取費(fèi)用。采取“全生命周期”管理模式，從開(kāi)始設(shè)計(jì)咨詢 開(kāi)始便參與管理，對(duì)整個(gè)綜合管廊的建設(shè)情況十分熟悉，能準(zhǔn)確掌握各功能，有助于提高綜合管廊運(yùn)維管理?！叭芷凇蹦Ｊ阶畲蟪潭鹊乇苊饬嗽诰C合管廊的建設(shè)管理中浪費(fèi)資源的情況，通過(guò)高效的運(yùn) 維方式節(jié)省公共資源，保障社會(huì)效益。

2、 國(guó)內(nèi)運(yùn)維管理模式

我國(guó)的經(jīng)濟(jì)水平、管理體制、社會(huì)發(fā)展情況等均與法國(guó)、日本、新加坡等國(guó)不同，單一的復(fù)制管理模式難以適應(yīng)實(shí)際的運(yùn)維管理需求。另外，我國(guó)現(xiàn)有的綜合管廊建設(shè)模式也不同于法國(guó)、日本和新加坡，因此也必然對(duì)運(yùn)維管理組織和模式有新的要求。下面以廈門(mén)市和蘇州市綜合管廊運(yùn)維管理為例進(jìn)行分析，探索綜合管廊運(yùn)維管理體系。

2.1廈門(mén)

廈門(mén)市自2007年開(kāi)始明確建設(shè)綜合管廊至今，已建成20多km的干、支線綜合管廊，同時(shí)廈門(mén)市也是國(guó)內(nèi)第一個(gè)以地方性法規(guī)的形式對(duì)綜合管廊的進(jìn)行立法的城市，在城市綜合管廊運(yùn)維管理方面走在全國(guó)前列。

2.1.1運(yùn)維管理組織

廈門(mén)市綜合管廊的運(yùn)維管理組織結(jié)構(gòu)，以市長(zhǎng)任組長(zhǎng)的廈門(mén)市地下綜合管廊建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下稱(chēng)“領(lǐng)導(dǎo)小組”）是城市綜合管廊建設(shè)的總負(fù)責(zé)單位；廈門(mén)市市政園林局作為綜合管廊的行政主管部門(mén)，負(fù)責(zé)具體工作的落實(shí)，實(shí)行綜合管廊的監(jiān)管工作、績(jī)效考核、日常工作指導(dǎo)；廈門(mén)市政管廊投資管理公司（以下稱(chēng)“管廊公司”）是廈門(mén)市綜合管廊的投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理公司，旨在推動(dòng)管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化和跨區(qū)域發(fā)展。

2.1.2運(yùn)維管理辦法

綜合管廊建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組作為總負(fù)責(zé)單位，是城市綜合管廊建設(shè)管理的總指揮，明確各項(xiàng)分工，落實(shí)責(zé)任，完善管理機(jī)制等工作。在運(yùn)維管理方面起著決定性的作用，領(lǐng)導(dǎo)小組組織制定適合當(dāng)?shù)氐倪\(yùn)維管理法律體系，構(gòu)建運(yùn)維管理體系基礎(chǔ)，確保綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)順利進(jìn)行。市政園林局作為廈門(mén)市綜合管廊的行政主管部門(mén)，主要行使行政職能。

在運(yùn)維管理方面，參與編制了多項(xiàng)法律條文，包括《廈門(mén)市城市綜合管廊管理辦法》、《廈門(mén)市城市下綜合管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理考核辦法》、《廈門(mén)市地下綜合管理運(yùn)營(yíng)維護(hù)補(bǔ)助資金管理辦法》及《廈門(mén)市城市地下綜合管廊有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》（試行），這些法律條文構(gòu)成了綜合管廊運(yùn)維管理的基礎(chǔ)。同時(shí)市政園林局對(duì)運(yùn)維單位（管廊公司）進(jìn)行考核，以政府的角度行使監(jiān)督權(quán)，確保公眾有效權(quán)益。管廊公司是綜合管廊運(yùn)維管理的實(shí)施單位，對(duì)綜合管廊的運(yùn)維管理起直接作用，公司主要進(jìn)行運(yùn)營(yíng)和維護(hù)兩方面的工作。

在運(yùn)營(yíng)方面，管廊公司需要與管線單位根據(jù)相關(guān)法律條文進(jìn)行入廊和相關(guān)費(fèi)用的協(xié)商，確保綜合管廊所在區(qū)域內(nèi)可以入廊的管線全面入廊。在維護(hù)方面，管廊公司制定內(nèi)部運(yùn)維管理制度，以具體、充實(shí)相關(guān)運(yùn)維管理辦法，并配以專(zhuān)業(yè)人員進(jìn)行運(yùn)維管理操作。

2.1.3運(yùn)維管理特性分析

廈門(mén)市的組織管理機(jī)構(gòu)是國(guó)內(nèi)目前采用較多的模式，廣州大學(xué)城綜合管廊的運(yùn)維模式也與其相似，其投資單位也是運(yùn)營(yíng)維護(hù)單位，這種模式近似于新加坡的“全生命周期”管理體系，信息銜接通暢，能有效掌握整個(gè)綜合管廊的信息，對(duì)成本的回收有較高的效益。同時(shí)運(yùn)營(yíng)和維護(hù)是一家，容易與管線單位 溝通，方便后期的維護(hù)管理。

在運(yùn)營(yíng)維護(hù)上，由于這種模式仍然屬于“業(yè)主自管”模式。廈門(mén)市的綜合管廊都由管廊公司投資建設(shè)管理，在投融資及管理模式上具有一定固化性，不能充分發(fā)揮綜合管廊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性和市場(chǎng)化所能帶來(lái)的活力，激發(fā)企業(yè)的創(chuàng)新能力不夠，影響了社會(huì)效益最大化的發(fā)揮。采用業(yè)主自管模式，需要行政主管單位具有強(qiáng)力有效的監(jiān)管機(jī)制，減少資源浪費(fèi)，促使企業(yè)兼顧經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，保障社會(huì)效益。

2.2蘇州組織結(jié)構(gòu)與管理辦法

蘇州市作為全國(guó)首批10個(gè)地下綜合管廊試點(diǎn)城市，在2009年就自主規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)并投運(yùn)了江蘇省第一條地下綜合管廊——工業(yè)園區(qū)月亮灣綜合管廊，后又有桑田島綜合管廊投入使用，在全國(guó)范圍內(nèi)綜合管廊運(yùn)維管理處于領(lǐng)先地位。

2.2.1運(yùn)維管理組織

蘇州市地下綜合管廊工作領(lǐng)導(dǎo)小組是總負(fù)責(zé)單位，由市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)；蘇州市市容市政管理局作為市行政主管部門(mén)，明確綜合管廊建設(shè)管理的安全責(zé)任主體、監(jiān)管主體及違法行為的查處機(jī)制，市地下管線管理所負(fù)責(zé)具體相關(guān)事宜的推進(jìn)。

在投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)方面，蘇州市較廈門(mén)市復(fù)雜，蘇州各區(qū)綜合管廊的投資建設(shè)并非同一單位，投融資建設(shè)方式也不同。如市區(qū)范圍內(nèi)的綜合管廊由蘇州城市地下綜合管廊開(kāi)發(fā)有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管廊公司”）負(fù)責(zé)綜合管廊投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)管理工作，并獲得由政府授權(quán)的25年特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。工業(yè)園區(qū)的桑田島綜合管廊由蘇州工業(yè)園區(qū)地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理公司投資建設(shè)，由中新蘇州工業(yè)園區(qū)市政物業(yè)管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中新物業(yè)”）進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。綜合管廊的維護(hù)工作由專(zhuān)業(yè)物業(yè)公司進(jìn)行維護(hù)管理，物業(yè)公司由中新物業(yè)招標(biāo)產(chǎn)生。

2.2.2運(yùn)維管理辦法

蘇州市區(qū)內(nèi)的綜合管廊運(yùn)維管理模式與廈門(mén)的相似，故不再做分析。工業(yè)園區(qū)的特點(diǎn)在與運(yùn)營(yíng)與維護(hù)管理進(jìn)行了分割。由專(zhuān)業(yè)的物業(yè)公司對(duì)綜合管廊進(jìn)行管理，不參與運(yùn)營(yíng)方面內(nèi)容，物業(yè)按照合同內(nèi)容執(zhí)行相關(guān)工作，業(yè)績(jī)受中新物業(yè)監(jiān)管考核。中新物業(yè)作為運(yùn)營(yíng)單位，主要負(fù)責(zé)管線的入廊及收費(fèi)管理，監(jiān)管考核物業(yè)公司的維護(hù)管理業(yè)績(jī)，同時(shí)受行政主管單位監(jiān)管。

2.2.3運(yùn)維管理特性分析

蘇州市綜合管廊的建設(shè)管理模式多，市區(qū)內(nèi)的綜合管廊采用PPP模式建設(shè)，管廊公司由蘇州城投公司控股，水務(wù)、供電等參股。后期運(yùn)營(yíng)維護(hù)管理由管理公司負(fù)責(zé)，通過(guò)25年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，收取管線單位的入廊費(fèi)來(lái)回收投資成本，同時(shí)收取運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)來(lái)維持日常維護(hù)費(fèi)用。管廊公司的運(yùn)營(yíng)可以發(fā)揮一定市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的積極性，提高對(duì)入廊管線的業(yè)績(jī)，這種模式充分發(fā)揮綜合管廊的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，有效減少政府的財(cái)政壓力。與此同時(shí)，由于管廊公司未將運(yùn)營(yíng)和維護(hù)分開(kāi)，其運(yùn)營(yíng)所帶來(lái)的收益得到提高，但維護(hù)所產(chǎn)生的消費(fèi)仍屬于公司內(nèi)部消耗，具有一定的消極性。市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)主要潛在危害是損害保障公眾權(quán)益，這需要政府行政主管部門(mén)加強(qiáng)監(jiān)管。

通過(guò)定期考核，從財(cái)政角度實(shí)行獎(jiǎng)罰措施或者控制其特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，來(lái)維護(hù)公眾權(quán)益，保障社會(huì)效益。工業(yè)園區(qū)內(nèi)建設(shè)的桑田島綜合管廊仍屬于政府直投，其產(chǎn)權(quán)也屬于國(guó)有。中新物業(yè)不是投資單位，作為運(yùn)營(yíng)單位其缺少一定的運(yùn)營(yíng)積極性,難以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入，其日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用主要來(lái)自于政府的補(bǔ)貼。桑田島綜合管廊運(yùn)維管理過(guò)程具有特色的是將運(yùn)營(yíng)和維護(hù)分開(kāi)，維護(hù)工作通過(guò)招標(biāo)，由專(zhuān)業(yè)維護(hù)單位實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“管養(yǎng)分離”。這充分發(fā)揮了市場(chǎng)積極性在維護(hù) 工作的作用，降低維護(hù)成本，同時(shí)通過(guò)考核保障綜合管廊的安全高效運(yùn)營(yíng)。